令和２年１２月定例会　一般質問

１ 自治体間連携による行政サービスの提供について
　○ 将来を見据えた基本的な行政サービスの提供について
　○ 連携推進のための組織文化や組織構造について

２ 基地交付金について
　 ○ 対象資産の拡大について
◆29番（市岡博道君）　（登壇）
　それでは、通告をいたしております２項目にわたって質問、質問というよりは今回はある意味、大変恐縮でありますが、提言ということに近いかと思っておりますが、させていただければと思っております。
　まず１項目めは連携の推進について質問いたしますが、小項目を２項目掲げておりますけれども、一括してまず質問をさせていただきます。
　さて、人口減少の動きが加速をする中、今後、今までどおりの行政サービスの維持は、将来的に市単独での維持が困難になっていくということが大いに予想されております。
　例えば、総人口の中でも小中学生の人口推移を見ても明らかでございます。政策経営課で事前に調べてもらいました。分かりやすいように20年前、10年前、そして現在、それぞれの総人口、また、その折々の佐世保市内における小中学生の数です。平成12年、人口24万人、子どもたちは当時は２万3,700人がいました。10年前、平成22年が人口26万1,000人、合併があったものですから、そのような数字になっております。その折はそれでも残念ながら小中学生、２万2,300人という数字であります。現在、人口24万3,000人、小中学生は１万9,700人という数字になっております。現実に、いやいや確実に子どもたちの数が減ってきているということは、将来にわたってということがおおむね予想できるかなと。
　その対応策の一つとしてあるのが、私は広域連携と理解をするものの、その視点を持って取り組むに当たって、問題が顕在化して行うのでは、残念ながら手後れになるのではないかと非常に危惧をいたしております。
　そこで、今のうちから広域での行政サービスの提供の在り方、あるいはその仕組みについて早々に検討し、そして実施すべきであると考えておりますが、いかがでしょうか。
　要は複数の自治体間で連携して行政サービスを行ったほうがお互いにメリットがあると思われる事業として、どのようなものがあるのか。そして、それを実現するにはどのような手法がいいのかということであります。この点についてまずお聞きをいたします。
　次に、連携を検討する場として、連携中枢都市圏の枠組みをうまく活用してはどうかという点でお聞きをいたします。
　まず、問題提起から入りたいと思います。例えば、従前から広域連携を行ってきた消防、医療においても、今の枠組みや負担金割合のままでよいのかどうか。また、本市が単独で行っているようなごみの収集と処理、水、会計、人事の給与計算など、現在は佐世保市単独で維持はできておりますけれども、周辺の市町にとっては既に課題となっているかもしれません。
　ともすれば、次のようなケースもございます。例えば、市の事業として行っている急病診療所、さらには市が委託をし、運営をしていただいている二次救急病院の患者の数－－これも事前に資料として医療政策課から頂戴しました。実は毎年、佐世保市外の患者の数が増えてきております。現在は急病診療所、そして二次救急におかかりの市外の患者の数が約２割に届こうかという状況になってきております。数は年々増えております。これは本市にとっては憂慮すべき問題ではなかろうかと思います。今後は本市も周辺市町にとっても、基本的な行政サービスを単独で行うことが大きな課題となるかもしれません。
　しかしながら、同じ政策の領域、例えば、環境だけを市町の環境部同士で考えてもなかなか前へ進まないだろうと思います。そうであるならば、全体を通して異なる分野での調整による取引、そしてお互いに必要なものを補うような視点に立てば、自治体間で連携して行政サービスを行うことの検討の範囲は広がっていくものと思います。
　そこで、そのような考えの下、本市が圏域の中心市として、まずは検討の場をつくるところから声かけを行ってみてはいかがでしょうか。さらに、そのようなことを進める上で、現状、佐世保市として推進できる体制になっているのかということも課題であります。
　コストや目標値に対する状況を示す指標であるＫＰＩの効果を考慮し、本市にとって最適かどうかの視点で事業の組立てや実施を行っているのが現状であります。
　そうであれば、周辺市町との連携は残念ながら二の次とならざるを得ません。広域連携を推進していくためには、連携の視点を持って進めることが重要です。それが当たり前となるような組織文化を育んでいくこと、制度、仕組みなどのシステム、そして財源などの意思決定の要因を左右する組織構造について変えなければ、変革は成し遂げられないと思います。
　そこで、政策や施策を考え、進めていく上で、連携した行政サービスを当たり前とすることを目的に意識醸成、形式的な手続など、変わるための変化が必要だと考えますけれども、当局のお考えをお聞きしておきたいと思います。
　次に、２項目め、基地交付金の対象資産の拡大についてお伺いをいたします。
　基地交付金については、陸上自衛隊の象徴的な施設である演習場、航空自衛隊の飛行場などは対象資産となっている一方で、本市が多く抱える海上自衛隊の港湾施設は残念ながら対象とはなっておりません。
　基地政策局から事前に資料を頂戴しました。数字で申し上げたいと思います。陸上自衛隊、海上自衛隊、本市に所在いたしておりますけれども、その土地については、おおむね全体の約４割近くが対象資産になっております。しかしながら、建物に関しては、海・陸合わせて、残念ながら全体の10％にも満たない施設が対象資産、つまり９割以上の資産が対象資産外であります。これが実態であります。
　本市の政府要望においても、最重点要望事項として、毎年この件については所管をされておられる総務省に対し、要望を行っておりますけれども、残念ながら実現には至っておりません。
　そこで、漫然と対象資産の範囲拡大を要望するにとどまらず、例えば、港湾施設、あるいはそのうちの岸壁などの係留施設など、ターゲットを絞って要望すべきと思いますが、どうでしょうか。
　すなわち、一定の対象に範囲を絞ることで、新たに対象とする理由も整理がしやすいと思います。ましてや文言の追加であっても、法律の改正が必要となってまいります。そうであれば、大方の国会議員の皆様方の理解はもちろん、我々地方の声を酌んだ総務省が財務省を説得する流れまで考えないといけないとも思われます。
　さらに、現状の交付金総額では既存の対象施設、例えば、申し上げましたように演習場や飛行場などですら、全てをカバーし切れていない状況も理解をしなければなりません。
　全国には基地施設が所在する自治体が約350ほどあるそうであります。そのような中で私どもの願いをいかに実現性の高いものにしていくのか。そこで、まずは地方の声に広がりを持たせるために、特に旧軍港４市にむつ市を含めた５市で連携して進めるべきだと考えます。
　また、平成17年に自衛隊の通信施設、いわゆるレーダーサイトが新たに対象資産に加わっておりますけれども、このときは北朝鮮によるミサイルの脅威に対する備えという社会的な機運の高まりが背景にあったと思われます。したがって、こういった過去の事例も参考に取組を進めることができないものかどうか、まず１回目としてはお聞きをしておきたいと思います。
◎企画部長（中島勝利君）　（登壇）
　市岡議員の１項目め、自治体間連携による行政サービスの提供につきましては、全庁的に関係することではございますが、広域連携の推進を担っている点から企画部からお答えをいたします。
　まず、将来を見据えた基本的な行政サービスの提供につきましては、議員御指摘のとおり、小中学生の減少は将来の生産年齢人口を表すこととなるため、労働の中核を担う働き手不足の側面と消費者自体の減少と相まって地域経済規模の縮小が懸念され、その結果として税収の減少も予測をされます。
　そこで、このような人口減少社会に対応すべく、令和２年度からの第７次佐世保市総合計画は、官民連携で地方創生を目指す「まち・ひと・しごと創生総合戦略」を包含し、さらには西九州させぼ広域都市圏の発展といった視点も併せ持つ計画としており、民間と行政の連携、近隣市町との連携などの取組を進めているところでございます。
　近隣市町との連携となります連携中枢都市圏の枠組みは、人口減少の影響などで直面している課題に対し、単一の自治体だけでなく、必要な分野に応じ、関係市町と広域的に検討を進めることができる手法であり、平成31年４月に本市を中心とした長崎県、佐賀県の周辺11市町でスタートし、令和２年４月からは佐々町を含む12市町で西九州させぼ広域都市圏を形成し、連携した取組を進めております。
　取組の１例を御紹介いたしますと、圏域内の農水産物を西九州食材というくくりでブランド化して取り扱うことで、共同での商談会やバイヤーへの売り込みを実施し、販路拡大を目指す事業やさせぼ移住サポートプラザを事務局として、首都圏での共同移住相談会などを通じて、圏域への移住者の増加を図る取組、自治体ＰＰＳによる電力の一括調達の仕組みに連携市町が参画することで、より大きなスケールメリットが生まれる事業などがございます。これらの事業をさらに進化させ、また新たな事業を創出することにより、広域連携の効果を高めていきたいと考えております。
　次に、連携を検討する場として、連携中枢都市圏の枠組みをうまく活用してはどうかとの御質問にお答えをいたします。
　この連携の枠組みは、各自治体の主体性を尊重した比較的緩やかなものではございますが、国の動向や他の連携中枢都市圏の状況も注視しながら、着実に検討を深めるべき枠組みではないかと考えております。
　この都市圏の運用形態といたしましては、各市町の首長による協議会、企画担当課長による幹事会、各連携事業担当者による担当者会議、それから各市町の有識者によるビジョン懇談会などがあり、これらを適宜開催し、進捗管理や事業調整を行っているものでございます。
　現在、連携事業として実施しております46の事業は同じ政策分野で共通する課題の解決策や相乗効果を考慮し、互いに効果が得られることを念頭にボトムアップで検討し、事業化に至っております。
　しかし、この検討方法では、佐世保市と他市町が同一の分野内で共通の課題認識でなければ連携が成立しない構図となるため、議員御提案にありました異なる政策分野での調整を行うことも一つの手段であると認識しております。同じ政策領域内での検討にとどまらず、真に必要なものを補完し合える関係づくり、いわゆる物々交換やシェアのような手法によって具体化への検討を進める必要があると感じております。
　一方、そのような手段の実現のためには、中心市、連携市町双方からの提案やトップダウン、ボトムアップ両面からの検討、時には長崎県、佐賀県などにも御協力いただくことも必要であると考えております。
　まずは提案や検討するための場づくりとして、企画担当課長が集まる幹事会などを活用し、そのような手法の御提案をしてまいりたいと現在考えております。
　また、そのような検討を進める場合において、佐世保市が組織文化や組織構造を伴う推進体制になっているのかといった御質問でございました。
　先ほど御説明しましたとおり、第７次佐世保市総合計画では、西九州させぼ広域都市圏の発展を目指す役割も包含した計画としておりますので、都市圏として連携していくことの大きな方向性としては当然のことと職員は認識していると感じております。
　しかしながら、個別具体に目を向ければ、日々の業務や意思決定の過程などにおいて、常に連携を考慮して取り組むことが当たり前とまでの意識の醸成には至っていないかもしれません。組織全体の共通意識とするためには、まず我々部局長から中長期を見据え、圏域の視点も踏まえた検討が当たり前なのだということを常々意識し、職員に対してもそのように接していかないと、組織としての常識とはなり得ません。
　国において、連携中枢都市圏構想が制定されてから約６年が経過し、全国に34の圏域が形成されておりますので、同様の問題意識を有している圏域などの事例を参考に研究してまいりたいと考えております。
　また、組織構造の点につきましては、組織が同じ方向を向いて機能するためには、適切な行政マネジメントを行うことが市役所という組織全体を機能させるために必要だと考えております。
　現在も一定のルールに基づき取組を進めているところではございますが、例えば、連携の視点を新規事業の企画や改善を行う際の審査基準とするなど、より一層の広域的な連携が促進されるよう仕組みを検討してまいります。
　連携が当たり前の考えであるとする組織文化、それを実現するための組織構造、現実的なアクションにつなげるためには、これらが一体でないと機能しないことから、どのような内容が適しているのか、今後検討を行いたいと考えます。
　以上です。
◎基地政策局長（北村敬男君）　（登壇）
　２項目めの基地交付金に係る御質問にお答えいたします。
　国有提供施設等所在市町村助成交付金、いわゆる基地交付金は、米軍や自衛隊が使用する国有財産である基地施設等が固定資産税の課税対象となっていない一方で、それら施設が所在する市町村の財政に大きな影響を及ぼしていることから、固定資産税の代替的性格を有する財政補給金として毎年度総務省から交付される交付金でございます。
　固定資産税の代替的性格を有するとされておりますが、実際の交付額は固定資産税相当額に満たず、また米軍提供施設は全て対象資産である一方で、自衛隊施設は対象となる資産が一部に限定されているという不均衡もございます。
　これらのことから、本市及び市議会といたしましては、毎年の政府要望におきまして、最重点課題と位置づけ、交付金の増額及び自衛隊施設に係る対象資産の範囲拡大等について国に対し要望を行っているところでございます。
　こうした中、国の基地交付金の予算総額については３年ごとに増額されており、直近では令和元年度予算において８億円が増額されております。
　加えて、本市が基地を抱えることで生じる様々な財政需要や制限水域等に代表される本市の特殊性などにつきまして、あらゆる機会を通じて総務省に対して申し上げております。
　その結果として、自治体への交付額を決定する際のルールは、「国の予算総額の10分の７は対象資産の価格で案分し、残りの10分の３については対象資産の種類や用途、市町村の財政の状況等を考慮して配分する」となっておりますが、本市に対してはこの10分の３の部分において、総務省から一定の配慮をいただいているものと認識しております。
　さて、こうした国への協議・要望に際しまして、総務省から説明を受けておりますのは、現下の国の財政状況で直ちに予算総枠を大きく拡大するのは現実的に困難であるということと、仮に予算を固定資産税の代替分まで引き上げた場合は、基地交付金について一般税収と同様に、基準財政収入額に算入せざるを得ないということでございます。そうなりますと、本市の普通交付税の交付額が減少することになりますので、非常に悩ましいものがございます。
　こうした事情から、対象資産の拡大範囲を港湾施設と限定すること、あるいはその中でも一定の機能のみに絞るということは、交付税額についてマイナスの影響が及ぶ可能性が低いと思われますし、また過去の事例のように、対象資産拡大の際に一定の予算の増額も伴えば、港湾施設を持たない他の自治体への影響も少ないと思われ、本市の取るべき方向性としては非常に有効だと考えております。
　港湾施設、あるいはそのうちの一部施設を対象資産とするためには、従来から国に対し訴えている当該施設を抱えることによる財政需要や本市の特殊性についての主張のほかに、議員御指摘のとおり、総務省が財務省に説明できる理由も必要と考えます。そうした観点を念頭に、港湾機能の様々な側面について研究し、新たな対象資産とすることに広く理解を得られるような理由の整理を図っていく必要があるものと認識しております。
　また、もう一点、議員御指摘の平成17年にレーダーサイトと呼ばれる通信施設が新たに対象となった経緯を振り返りますと、我が国を取り巻く環境、社会情勢の変化も対象資産の拡大に際して必要となる条件ではないかと分析しております。
　この観点から申し上げますと、今後、新たな防衛大綱や中期防衛力整備計画が示された場合を含めまして、海上自衛隊を取り巻く防衛政策上において何らかの変化があり、自衛隊が使用する港湾施設の有用性が一層高まったと見られるタイミングは大きな機会になると思われます。
　本市におきましては、今後、崎辺地区において海上自衛隊による大規模な施設整備が行われます。そうした機会を逸することがないよう、防衛省とも可能な限り情報共有を図ってまいります。
　基地交付金の対象資産は法律で定められておりますので、その拡大には法改正が必要となることから、国会議員の御理解も必要になりますし、佐世保市のみの取組では、その実現は困難と思われます。現在、本市並びに横須賀市、呉市、舞鶴市の４市で構成します旧軍港市振興協議会の枠組みにおいて、港湾施設を基地交付金の対象資産に加えていただくよう国への要望活動を実施しているところでございますので、議員から海上自衛隊の地方総監部が所在します青森県むつ市との連携についても御提言いただきましたが、まずは旧軍港４市において、むつ市との連携及び対象資産拡大の要望の具体に係る方向性を協議してまいりたいと存じます。
◆29番（市岡博道君）　（登壇）
　それぞれに一定のお考え、お答えをいただきましてありがとうございました。
　順序逆に、基地交付金のほうから、これは質問というよりは指摘ということとして受け止めていただければと思っております。
　基地交付金に関しましては、本市としての課題は、私なりに二つあると思っております。
　一つは、対象資産価格に対する固定資産税相当額に満たない交付実績ということである点、これは別に佐世保市だけの課題ではありません。もう一つは先ほど来、申し上げましたように、海自施設のほとんどが残念ながらその対象にはなっていないという、大きくはこの二つが本市にとって、この交付金に対する課題であろうと思います。
　国の説明では、基地交付金というのは、固定資産税の代替的なものとして交付される財政補給金であり、一般財源であるという御説明を常にいただいております。自主財源に乏しい本市にとっては、固定資産税の代替という説明は残念ながら非常につらいものがある。例えば、演習場にしろ、あるいはまた飛行場にしろ、場所的には言わば郊外であります。
　しかしながら、呉、舞鶴、横須賀、佐世保、同じようなこととして、まちの成り立ちから言えば、旧海軍が海軍根拠地をおつくりになる。それに人口集積があり、先達がまちをつくり上げていかれた。そういった歴史をひもときますと、どうしても現在、それを活用なさっている海上自衛隊の施設というのは、それぞれのまちの中心にある。そういう中で、この基地交付金というのは、それぞれその所在するまちにとって、いわゆる固定資産税の代替的なものとして交付される財政補給金であるという説明、これは残念ながら受け止める側としては厳しいものがある。
　今、局長からも答弁がございました。むつ市を含めた五つのまちで、その現状を踏まえた上で、どのような方策が、どのような方法論が成り立つのか。まずは行政として頑張っていただきたい。
　もちろん、これは法改正を伴う話になりますので、国会議員の皆様方の御理解も必要でしょう。と同時に、総務省自治税務局固定資産税課の立場として、財務省に対する説明責任がおありですから、その粗筋をつくっていかないといけない。大変な作業であります。しかしながら、十二分にこの内容等についてはお分かりだと思いますので、まずは今後の行政の動きを注視させていただきたいと思います。どうぞよろしくお願いいたします。
　それでは、地域連携のことについて、市長にぜひ答弁をいただければと思っております。
　連携に向けた考え方につきましては、先ほど来、企画部長の答弁で、おおむね今の佐世保市の考え方は理解をいたしました。それを踏まえた上で、私見でありますけれども、例えば、こんなことも考えられると思うのです。佐世保市、そして県北地域は、道路にしろ、鉄道にしろ、佐賀県を通らなければ幹線につながりません。西九州自動車道の武雄南インターチェンジから佐世保大塔インターチェンジ間も今後10年間のうちには４車線化になるとは思っておりますけれども、それをなるべくでも早く、少しでも早くお願いをしたい。
　また、鉄道においては仮に、佐賀県内においてフル規格化の話が進めば、並行在来線として佐賀県内を通る佐世保線の存在そのものが危うくなることが懸念をされております。しかし、どちらも佐賀県の問題であります。
　幸いなことに、西九州させぼ広域都市圏に伊万里市、そして有田町が参加をしていただいている。例えば、一緒になって道路工事の工期の短縮、あるいは鉄道の維持に頑張ってもらうための連携した事業も、この都市圏事業を活用して考えてみるべきだと思いますけれども、どうなのでしょうか。
　また、先ほど企画部長から答弁をいただきましたけれども、広域連携を推進するために各市町の必要なものを補完し合う連携の在り方について、ここで改めて市長のお考えをお聞きをして、私の質問を終わらせていただきたいと思います。よろしくお願いいたします。
◎市長（朝長則男君）　（登壇）
　市岡議員の再質問にお答えをいたします。
　再質問にありました佐賀県内の市町との連携についてということでお答えをさせていただきます。
　連携市町である伊万里市、有田町とは歴史的にも関係が深く、古くは肥前窯業圏としてのつながりがあり、人の交流をはじめ、自治体間においては松浦鉄道自治体連絡協議会や西九州北部地域開発促進協議会などを組織し、交通体系の整備や産業の振興など様々な分野で連携してまいりました。
　今般、２市町を含めた全国でも数少ない県境を越えた連携中枢都市圏を形成することができましたので、中心市としてリーダーシップを発揮し、新たな取組の創出など、この圏域でのさらなる連携を深めてまいりたいと考えております。
　また、議員御指摘のとおり、本市を含め圏域の市町において、今は単独で維持できている取組も将来的には維持が困難になるなどの課題が顕在化してくる可能性もございます。そのようなことから、広域的かつ長期的に俯瞰した視点に立ち、必要なものを補完し合う連携の在り方について、改めて連携市町の市長、町長とのコミュニケーションを図り、深めながら検討を進めてまいりたいと、そのように思っております。
　以上でございます。


令和２年１２月定例会一般質問